中外机构编制管理与监督的模式比较研究
本文试从模式比较研究的角度，对中外机构编制管理与监督体制进行比较分析，以对我们今天的机构编制管理监督工作提出一些可资借鉴之策。
一、国外机构编制管理与监督体制分析
相对严格意义上的国家机构编制管理在欧洲起源于15世纪后的英法封建中央集权国家。与这方面大致处于同一发展水平的我国秦王朝相比，在时间上约滞后1700年。具有世界影响的资产阶级革命，尤其是18世纪以后蓬勃兴起的工业革命给欧美各国政治体制造成了巨大的革命性变化。进入20世纪后，西方发达国家通过不断改革，使其机构编制管理逐步走向科学化、法规化和现代化。
美国自1787年国家机构由邦联制改为联邦制，政体实行立法、行政、司法三权分立。中央政府机构编制管理的职能部门是行政管理和预算办公室，是总统办事机构。行政和预算办公室主任由总统亲自任命，级别很高，总统主持召开的内阁会议一般均要列席参加。其职能是受总统委托，负责编制预算和政府年度计划，协调监督和控制联邦政府行政预算和行政行为，审核各部向国会所提的预算建议，以使国会拨款经济有效地使用。它还负责对总统的立法倡议、总统支持或反对的法案作预先评议，审查各部门制定的行政法规及有关规定，审评各部门的管理政策及实施效果。由于政府各部门的人员编制均受到预算经费的制约，各部门的意见只有得到该办认可，才能送总统审核并报议会审议通过，财政部才给各部门拨款。实际上行政管理和预算办公室可以有效地以经济手段控制各中央机构的编制增减。该办现有工作人员共约600名，对14个内阁部、67个相当于部级的独立行政机构以及16个隶属于总统办事机构的委、办、局的职能及机构编制实行全面管理。
美国联邦政府下的各个州政府及州以下的各级地方政府，其职能、机构编制管理中央无权干预，由州和地方自主决定。州一级政府机构及其编制由州决定。美国宪法规定州长对于本州的行政事务、包括机构编制负有决策和实施监督的责任，同时州长还被赋有财政控制权，负责编造预算草案，并对州议会审议通过的预算案有具体执行权，这就保证了州长对机构编制管理的权力，但由于州长事务繁杂，业务有限，通常具体实施机构编制管理的是州行政参议院。美国宪法还规定，州政府有权监督州以下各级地方政府的行政事务，包括机构编制，但无权越俎代庖。因此州的机构编制管理权实际上十分有限，仅在对州一级机构编制的管理中发挥作用。这正与中央政府的情况一样，机构编制管理部门只是在横向上发挥其影响，而不能纵向上指挥下级政府机构，体现了中央与地方分权层次界定的分明和严格。这一工作机制，不同于我国目前实行的统一领导分级管理原则下，中央机构编制部门可以督查、指导地方各级编制部门的工作机制。
美国各级政府机构内的职数管理比较科学，具体反映在以下几个方面：一是副职控制很严。每个部只设一个副部长，大部才可增设地位略低于副部长的官员一至数人（通常称助理部长，不同于我国的部长助理）。目前，美国中央政府14个部共有副部长级（包括助理部长）官员25人左右。部以下厅局处科等层次的副职数量也有严格限制。二是符合管辖适度的原则。即尽量使每个官员所指挥的下级官员不超过12至15人。这样在部级领导职数已经明确限制的前提下，部内下级机构的人员也就相应得到控制。三是领导职数的具体分工比较科学。各部除设部长、副部长各1人外，还设总顾问官、总检查官各1人。总顾问官是一个咨询性职位，总检查官则是监督性职位。这样的配置使得一个部门实现了决策、执行、监督三个重要环节封闭成环。部级的行政领导人中，决策人员（正副部长）、执行人员（助理部长）、咨询人员（总顾问官）和监督人员（总检查官）四者齐备。
美国没有专门的员额编制管理，主要通过财政预算实现控制机构和人员数量。实践证明，预算管理成本低，也管得住。预算编制经两院预算委员会审议批准后，按3-7开或4-6开比例，小头的钱雇佣雇员，大头的钱用于干事。雇员多少上面不干预，只在花钱办事后进行政府绩效评估和财务审计。
日本是单一制的中央集权国家。日本在机构编制管理上最大的特色是实行了定员制度，颁布并实行总定员法。在资本主义发达国家中，日本的机构编制管理后来居上，搞得比较成功。二次大战后，日本政府机构臃肿，人员膨胀，普遍存在百官威仪的遗风。而日本的私营企业很懂得成本核算，绝不能忍受人力的任何一点浪费，与前者形成强烈反差。在这种情况下，日本政府为了稳定和重建经济、紧缩开支、削减编制，逐步形成了有日本特色的机构编制管理制度，即定员制度。日本政府在机构编制管理方面的定员制，主要通过各个时期的立法来体现和贯彻执行。例如1948年公布的《国家行政组织法》和1974年公布的《内阁法》，明确规定了内阁成员和各省厅高级官员的定员人数。1969年5月公布的《关于行政机关职员定员的法律》，即总定员法，从宏观上对数量上占绝大多数的中低级一般职官员的编制定员给予强有力的控制。在《总定员法》的管理体制下，日本政府对原有定员进行大规模的重新调整配备，并于1968年至1981年间五次推行定员削减计划，总计减少14万人。
日本中央政府定员管理工作的具体实施，是在以行政管理厅（隶属内阁）为中心，并与有关部门相互配合下进行的。行政管理厅通过对行政机构的改革和定员的配置来掌握和推动定员管理工作。掌握财政大权的大藏省通过编制工资预算参与定员的控制和管理。此外，人事院和总理府人事局（前者是部级独立机构，后者是首相办事机构）也从不同角度干预定员管理。人事院从批准各厅职员级别、职数、权限的角度，总理府人事局从定员的调整和人员配备方面各自发挥影响。
日本地方政府的机构编制管理依法进行。（2002年）中央政府机构由一府22省厅改为一府（内阁府）10个行政省。其中，总务省负责行政评估和监管，包括建立评估体系、组织实施评估、公开评估结果、并依据评估确定在公共领域进行投入产出分析的框架。中央政府下依次为都、道、府、县各级地方政府。府一级的机构编制管理职能部门为府总务部。府的组织机构设置基本依据《地方自治法》的规定，不得随意增减。例如大阪府下设2个室和11个部局，室部局下设91个课，课下设470个第，此外室部局还设有255个派出机构。各级地方政府的编制员额，由各级议会通过一年一度的定员条例确定。确定定员的依据主要是考虑以下几个因素：一是辖区人口的比例；二是办公现代化的水平；三是原来的工作基础；四是历史情况。在府总务部的指导下制定方案，府总务部在每年町村各级议会召开前的两个月中，经过调查研究，提出各市、町、村编制定员的参考意见，与各市町村商议，以求得大体平衡。定员后的人员经费开支，府一级由府财政支付，市町村各级由各自政府支付。
二、我国机构编制管理与监督体制分析
1、机构编制管理的产生与发展
中国国家的产生距今已有4000多年的历史。我国历史上第一个奴隶制国家夏朝王国的建立及其国家机构和官职的设置，应该是最初的机构编制管理。
公元前16世纪夏亡以后，代之而起的商朝的行政机关不仅有中央和地方之分，而且按职能设官定制，形成体系。公元前11世纪商亡而周立。周朝使奴隶制国家架构趋于健全。当时全国分九个州，州中有大小国计1700多个。周王朝的中央机构较之夏商更加完善，《周礼》是反映周王朝行政管理法律化、制度化的法典，周天子的地位确立为——既是周族的族长，又是全国行政、军事、司法的最高决定者。周朝的机构之间已有明确的分工，分别管理社会经济、政治、军事、司法、文化等事务。封建社会的机构编制管理大致可分为三个有代表性的阶段：即秦汉的奠基阶段，唐宋的发展阶段，明清的完备阶段。
2、机构编制管理方式的转变
在我国，机构编制管理实现由不管到管、由局部管理到全面管理、由单一管理到全方位管理、由经验型管理到科学化和规范化管理的转变，是近20年以来的事情。主要表现在：
一是制定了相应的法规、政策、机构编制标准和管理办法。全国多数省、自治区、直辖市都颁发了地方性机构编制管理规章或办法，规范了机构编制管理任务、职责、原则、范围、审批权限和方式方法等。党中央、国务院、中央机构编制管理机关几乎每年都要下发一至几个关于加强机构编制管理的政策性文件，地方制定的管理政策更是不计其数。
二是逐步强化了机构编制职能，完善了方法手段。各地逐步实行了编制与工资基金相结合管理，实行了机构编制管理册、机构编制台帐、进人通知单、入编制度等，将管机构编制与管人结合起来，加强了机构编制与组织、人事、劳动、财政、金融等部门的相互配合；建立和完善编制管理制度，严格审批权限，从严控制机构编制和人员膨胀；积极运用经济手段，将编制与经费预算结合起来，实行包干；不断进行检查监督和清理整顿，促进机关“消肿”；对事业单位的机构编制实行了全方位的管理，实行了定机构名称、定业务范围、定机构规格、定人员编制、定领导职数、定人员结构、定经费开支形式的管理办法。
三是认真总结推广机构编制管理经验，加强了业务指导和理论研究、信息交流、统计分析。机构编制管理的理论在行政管理学中不断得到发展，机构编制管理学作为一门社会学科框架初步形成。
从学科分类上讲，监督检查是管理科学中的一个重要分支，因为监督是管理系统中的一个子系统。
从工作范畴上讲，监督检查（督促检查）是实施科学决策中的一种领导行为，属于领导工作的范畴。监督检查（督促检查）工作的本质功能是优化系统和加强控制，是决策者对执行者的一种作用力。督促检查是一种推动决策已定了的、布置了的工作落实的实践活动。它有二个维度。一个维度是督促纵向的各级地方政府执行中央决策；另一个维度是督促横行的党政各部门落实中央的决策。监督检查的行为主体是领导者，不是我们这些具体从事监督检查的同志。我们现在探讨的以及在实际工作中做的，只是领导督查的一部分，它是从属于领导行为的；是经领导者授权之后的公务行为，也可以说是“行为委托”。从这种意义上讲，我们的督查工作必须带有相当大的被动、从属的成分。领导者不批示对某项决策进行督查，监督检查部门不能自行去做，领导批示要求督查抓落实的，监督检查部门不能不执行，而且必须抓好落实。从“不能干，到不能不干”，这里面大有文章可做，“运用之妙，存乎于心”，就看你如何把握了，当然，我们也有一定的主动性，可以主动地向领导提出建议，这是一般情况下的督查工作的原则。
三、中外机构编制管理与监督检查模式比较与借鉴
纵观世界各国机构编制管理的实践，其所经历的改革、曲折，可以给我们带来一些有益的启示，供我们借鉴。
首先，改革必须从本国实际出发。
西方各国的机构管理体制都植根于本国的社会政治经济文化的基础之中，既具有共性，又有个性。美国历史较短，没有传统的包袱，法制建设比较完备，机构管理较为规范，加之经济发达，注重依法行政及行政管理学研究等，其机构编制管理的原则是节约政府开支，减轻纳税人负担，提高行政效率，贯彻科学行政管理。通过多年的探索与比较，选择并实行了预算制管理，从而实现了有效管理加低行政成本。其财政预算方案经多方协调论证后，参众两院批准才能实施。财政预算是刚性的，一经批准，无法改变，必须全面执行。负责预算的财政委员会和总统没有最终决定权。我国机构编制管理的程序是一般事项经编办审核，报编委批准。而特殊、重大事项，如大的机构改革等最终决定权在中央政治局常委会。而财政预算和实施的过程是财政部根据编制计划做好预算后，报国务院同意，经全国人大批准后实施的。在预算的执行上，我们较有弹性。
美国预算制管理虽然有其优越的方面，但在我国是无法照搬实施的。究其原因，一是上层建筑构建不同。美国实行的是三权分立制度，我国是人民代表大会制度。二是行政法制不同，美国有较为成熟完备的行政法制，而我国的行政法制还处在不断构建和完善之中。美国机构的设置和撤销一律由法律明文规定，其职权法定、职责法定、监督法定；我国虽然制定一定的办事程序，但还不能实现行政法治。因为，从性质上说，行政机关自己制定的办事程序仅体现行政机关自己的意志，并不代表法律的要求；从实效上看，它往往偏重于便利行政机关。从目前立法的方式、程序讲，各部委建立所负责的行政法律法规，是部门自己起草，倾向性也是便于部门自身利益和执行之便利的。社会反映“部门利益法定化”就是批评这类问题的。行政法治的程序是说用法律来直接规定行政机关的办事程序。法律不但直接规定行政机构、行政职权、行政职责，还直接监管行政机关按什么程序行使职权，履行其职责，并为此而直接规定这个程序。这就要求法律所规定的行政程序必须齐全。它不能仅为行政机关的某个部门规定程序，对别的部分则放任自流。同时，它又必须具体，即让行政机关一目了然，可直接遵循之，而不能走了一步不知下一步朝那儿迈。三是政策环境不同。美国政府是为财团服务的，代表大部分财团的利益，而我国政府是为人民服务，执政为民，代表最广大人民的根本利益，消除两极分化，使人民实现共同富裕，不断构建社会主义和谐社会。
法国预算管理是实行年度预算法案加年度绩效计划。法国最高层次的决策是总统主持下的内阁会议做出的。内阁会议的出席者为总理，全体部长、总统府总秘书长。总统是法国真正的决策者，指导和监督政府的活动，被称为法国真正的政府。总理根据法律规定也有广泛的权力，具体包括内政、外交、军事、经济、文化等各个方面；但由于总统拥有更强的行政权，法国总理只掌握国家行政权力中的一部分。法国总统办公机构中的信息和咨询机构是总统府总秘书处和总统私人军事参谋部。总理办公机构和直属机构中的信息和咨询机构有总理办公厅、计划总委员会等。各部也设有专门的信息和咨询机构以帮助决策。
英国的机构管理是动态的，随着形势的变化而灵活地随时调整。新一届内阁组成后，对机构设置、职能设定和工作程序进行一些相应地调整。这些调整属于政府领导的组织权限，一般都无需触动法律，比较容易实施。
从本国实际出发推进行政改革，加强机构编制管理，把行政改革与经济、社会发展紧密相联，使行政改革为经济、社会发展服务，成为经济发展、社会稳定的有效手段。卡尔·费雷德里奇把机构管理看成是：“在某一特定的环境下，个人，团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既事实上的目标，或达到某一既定的目的。”[詹姆斯·E·安德森著，唐亮译，《公共决策》，华夏出版社1990年版，第3页。]滞后的超前的行政管理政策都不利于经济社会的发展。安德森认为“政策管理是一个有目的活动过程，而这引起活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”[詹姆斯·E·安德森著，唐亮译，《公共决策》，华夏出版社1990年版，第4页。]任何国家都不能违背这个客观规律。我国的行政体制改革和机构编制管理同样需要与国情相结合，根据国情需要推进改革，必须适应经济发展和建立社会主义市场经济体制的需要。主要是按照政企分开的原则，转变政府管理经济的职能，使企业进入市场，成为竞争主体。政府的任务是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督，以加强宏观调控。
其次，要构建行为规范的“小政府”。
发达国家的政府管理体制是和市场经济相适应的。一方面，市场经济为发达国家建立权责简约、规模精干和行为规范的“小政府”管理体制奠定了基础；另一方面，“小政府”管理体制也促进了发达国家市场经济体制的巩固，为经济、科技的发展提供了组织保证。这一行政体制与市场经济体制的良性互动关系，无疑是西方社会发展的重要推动力。
重视市场机制、充分发挥民间组织的作用和控制国家公务员的供养数量等旨在实现“小政府”的行政改革已成为世界各国的共同趋势。
在我国，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，市场体系的逐步完善，企业自主经营机构机制的形成，必然要求政府放弃过去计划经济体制下的直接管理企业的职能，把一些社会公益事业等交给社会中介组织去完成。随着政府直接管理企业职能的萎缩，必然要求机构进行精简，政府工作人员进行压缩，从而形成一个精干、高效的政府。
再则，行政体制改革是一个渐进的过程。
在推进行政体制改革过程中，大部分国家都强调了改革的阶段性和渐进性。目前，西方国家的行政改革还有很多问题没有得到解决，还在继续探索。在我国，经济体制改革和行政体制改革也是一项长期的任务，不可能一蹴而就。考虑到行政体制相对于经济体制改革的滞后性，适应经济体制改革进程而不断对行政体制进行改革调整更是一个长期的、渐进的过程。因此，我国的机构改革不可能毕其功于一役，而是一个阶段性与连续性相结合、经常不断变革的渐进过程。也只有这样，才能减少社会震动，保持政治稳定。
鉴于国外的行政体制改革处在动态发展过程中，况且各国国情不同，因此，如果对中外机构编制管理与监督检查作严格的比较分析以寻求借鉴是没有意义的，也会有所偏误。
我国这里所进行的比较与借鉴是从前瞻性、相对性、实际存在合理性的角度来分析评判的。
第一，西方发达国家的机构编制管理经历了长期的发展过程，部门设置与人员配置总体上比较稳定。这种稳定并非来自各级政府的自律性，而是缘于用法律法规将机构和人员予以严格限定。如日本实行的“定员法”，其机构管理的侧重点是管理层次，注重新的管理原则、新方法、新技术在公共管理中的应用。比如：赋权管理、绩效预算、绩效评估、公共部门质量管理、基准比较技术等。这些管理方法，在我国还相当陌生。我国的机构改革是采取大规模机构撤并的形式。如何“取其精华，去其糟粕”；“批判地吸收和借鉴国外经验”；“学习国外一切先进的东西”，仍有许多文章可做。
第二，机构编制管理缺乏评估机制。机构编制执行情况的评估是政府绩效评估范畴中的一个专项评估，也是机构编制管理的一个重要环节，这项工作至今仍是空白。评估需要科学的程序和方法，在这方面，西方机构编制管理的实践对我们提供了有益的启示。建立评估机制首先应选择试点，其必备条件是：当地院校有研究政府绩效评估的专家学者，编制部门有积极性，乐于承担具体的工作。各试点单位要按照中央编办的要求拿出设计方案，并组织专家论证，从优选择方案，进行实际试点。对试点单位的效果进行评估。做好这项工作要注意几个问题：一是评估主体要有中立性，避免设计者、执行者和评估者三位一体“左手评估右手”。二是要有科学、具体、客观的评价标准，避免依靠经验式的主观判断来替代评估。三是在评估的设计上要有前后状况的比较分析。
第三，建立评估机制的关键是要建立一个比较科学、符合实际并易于操作的评估指标体系。评估指标应遵从多方论证来确定，而非其它因素。
国外的机构编制管理与我国最大的不同点在于，国外对机构设置和职能运行的监管在法律框架下由议会承担。中国的机构编制管理由行政部门即机构编制部门承担。由于各级编办体制不顺，监管也不可能顺畅。如我们监管核查对象是下一级编委会领导，而同级编办就难以履行对其监管的责任。从目前看，我国机构编制管理监督体系要全面实行依法监督还有很长的路要走。比如，我们编办的“三定”方案，其本身是并不具备严格意义上法律效力的红头文件，编办本身也对政府部门不构成必然的监督和制约，即使有，也多是“左手监督右手”的无效监督。对于机构编制监督工作，我认为一是应尽快出台机构编制法和较科学的编制配套标准，使机构编制监督检查执法行为有法可依。同时建立健全配套制度，使法规具有执行力和可操作性。二是加强举报受理和专项查办工作，要在宣传上下功夫，让群众参与监督举报违法事件。三是创建机构编制执行情况的评估机制。四是建立机构编制违规预防教育机制，坚持预防、教育与惩处相结合。
美国B·盖伊·彼得斯在他的《政府未来的治理模式》中，介绍了四种新治理模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府。这些新治理模式各有特点和利弊，都试图解答一个问题：“政府应该如何来治理，以及政府应该做什么？”［B·盖伊·彼得斯著，美国，《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2003年版。这个问题是今天我们应主要思索解决的问题。
